수도권 집중이 가속화되면서 특히 지방도시의 쇠퇴가 나타나고 있다는 이야기는 익히 알려져 있다. 저출산, 고령화로 인해 인구구조가 변화하고, 산업화, 도시화가 오랜 세월 이어지면서 도시가 노후화되어 이러한 현상을 가속화한다고 보통 이야기한다. 그래서 지역균형발전과 정주여건 확충이라는 의미로 여러 지방자치단체에서는 '도시재생'이라는 키워드를 내세우고 자기 지역의 재도약을 위해 기업 유치, 관광지 육성, 축제 개최 등 여러 노력을 기울이고 있다. 특히 이번 정권 차원에서도 도시재생을 위해 노력을 기울이겠다는 발언을 하였다. 시중에 나와있는 여러 책들을 보면 '지방소멸', '도시재생', '마을만들기' 등의 이슈를 다루고 있는 것을 보아, 각계각층에서 이러한 주제에 관심이 많은 것으로 보인다.

그런데 이 책의 제목을 얼핏 보면 이렇게 쇠퇴하고 있으면서도 재생하기 위해 노력하는 '불쌍한' 지방도시를 '살생'한다는 섬뜩한 내용이 담겨 있을 것으로 보인다. 아니, 소외된 지역을 살려서 지역균형발전을 추구해야지... 왜 살생부를 작성해서 죽이려고 하는거지? 지역균형발전을 반대하는 극보수주의자의 책인가? 라고 오해할 만한 책이다. 저자의 사상까지는 모르긴 몰라도 저자는 도시계획학을 전공하였고 '국토공간의 사회적 형평성'에 오랜 기간 관심을 가지고 연구했다고 한다. 그리고 기존의 도시재생, 지방도시 발전 정책이 난무하고 현 대통령도 역점사업으로 잡고 있는 이 사업을 심층적으로 분석하고 문제를 제기한다. 국내외 여러 지역의 실제 자료를 수집하고 분석하고 실제로 답사를 다녀보면서, 지방도시 문제를 해결할 수 있는 방안이 '시혜적'이 아니라 '현실적'이어야 한다고 주장한다.

저자는 먼저 지방도시의 쇠퇴 유형을 4가지로 분류(p.51)한다. "①한 시대를 풍미했던 제조업이 경쟁력을 잃었다. ②지역에 자연자원이 많았는데 이제는 고갈되거나 수요가 없어졌다. ③미군부대가 다른 지역으로 이전했다. ④교통망의 변화가 도시에 불리하게 작용했다." 그리고 각 항목 별로 구체적인 사례를 설명하면서, 우리나라의 여러 지방도시 쇠퇴 현상이 보편적인 모습이라는 것을 강조하고 있다. 그리고 위의 사례는 결국 지방도시 쇠퇴는 경제, 즉 일자리 문제가 심각하다는 점을 알 수 있었다.

하지만 더 무서운 것은, 지방도시의 쇠퇴를 단순히 그 지역만의 문제라고 치부해서는 안된다는 점이다. 쇠퇴하는 도시들을 무방비로 두면 또다른 쇠퇴를 불러오고, 쇠퇴하는 지방도시가 하나둘 증가하면 이를 지원하기 위해 국가 재정이 투입되고, 결국 다른 지역과 국가 전체에 부담을 가속화시킬 수 있다는 것이 큰 문제였다. 저자는 이를 '공공서비스 예산의 효율성 감소', '지방재정의 위기', '복지비용의 증가로 인한 중앙정부 의존'이라는 세 가지 문제점으로 지적했다(p.90). 이 세 가지 문제점은 톱니바퀴처럼 맞물려 돌아가면서 지방과 국가를 함께 옥죌 것이다. 우리는 흔히 지방도시의 인구감소를 보고 "그 지역이 부족해서 그렇지"라고 치부하면서 남 얘기하듯이 말하는 경향이 있다. 하지만 우리나라에서는 아직 미국의 디트로이트처럼 정말 '파산'해 버리는 곳은 없다. 왜냐하면 파산하지 않도록 국가 재정이 계속 투입되는 것이다. 그런 곳이 점점 늘어나면 국가가 감당할 수 있을까? 섬뜩한 미래가 우리앞에 있을지도 모르겠다는 생각이 들었다.

지방도시의 쇠퇴는 도로, 상수도 등 기반시설 비용을 증가시킨다.

이로인해 사람들이 빠져나가면 또 지방재정이 줄어들고,

결국 중앙정부 재정 투입으로 해결할 수밖에 없다.

이러한 쇠퇴하는 지방도시를 살려보고자 각 지방자치단체에서는 여러 노력을 기울인다. 하지만 이런 것들도 다 '울며 겨자먹기' 식으로 시작했지만 결국 '밑 빠진 독에 물 붓기' 식으로 세금만 축내는 도둑이 되고 만다. 저자는 이러한 것들의 대표적 예시로 산업단지 건설, 축제 개최를 든다. 지방도시에서 일자리 창출과 경제성장을 목적으로 너나할것 없이 산업단지 부지를 조성해서 기업을 유치하고자 하지만 현실은 미분양과 빚더미이다. 축제도 그렇다. 엄청난 예산을 쏟아부어 축제를 개최하고 관광객 유입을 통한 경제활성화를 도모하지만 흑자를 보는 축제가 극히 드물다고 하니... 그리고 이러한 과정에서 엄청난 세금이 비효율적으로 탕진되는 것이다. 또한 강원도 폐광지역 재활성화 목적으로 설립한 강원랜드를 비롯한 리조트, 테마파크 사업에 대해서도 지적하는데, 요즘 강원랜드 채용 관련 뉴스가 자주 보도되어서 흥미롭게 읽어보았다. 한두 군데의 지역이 아니라 대부분의 지방도시에서 이렇게 '지역발전'을 명목으로 예산을 탕진하면, 정책을 수정할 게 아니라 아예 폐기하고 다른 방향으로 전환해서 봐야 하지 않을까?

산업단지의 이상과 현실

대부분의 지방도시에서 "여기 누가 공장을 짓지?"라는 부지에

"기업하기 좋은 도시" 따위의 슬로건을 내거는 모습을 자주 볼 수 있다.

단군 이래 가장 많은 축제가 열리고 있는 상황은 지방도시들이 겪는 어려움의 역설적 표현인지도 모른다. 2014년 기준으로 큰 규모의 축제(광역시 축제예산 5억 원 이상과 기초자치단체 3억 원 이상)는 361개 정도이다. 상대적으로 적은 예산이 소요되는 축제까지 모두 합하면 한 해 1만5000개 정도라고 한다. 문제는 대부분의 축제가 적자라는 사실이다. 361개 축제 중 유일하게 흑자를 낸 건 화천의 산천어 축제뿐이었다. 꽤 성공한 축제로 알려진 보령의 머드축제조차 적자였다. (p.123)

또한 대도시와 대비한 지방도시의 공간적 한계라고도 할 수 있는 것을 지적했는데, 바로 인구가 적은데다가 그 인구가 대도시에 비해 넓은 범위에 흩어져 있다는 점이다(p.141) 이는 앞에서 언급되었던 '공공서비스 예산 효율성 감소', 뒤에 언급될 '압축도시'와 모두 관련이 있는 부분이었다. 실제로 지방도시에 여행을 가면 "여기까지 수돗물이 어떻게 들어오지?", "이 작은 도시는 어느 정도의 범위에서 하수를 모아서 처리할까?", "이곳 경찰서, 소방서에 근무하면 출동시간이 오래 걸릴수밖에 없겠다" 등의 생각을 해본적이 있는데, 책에서도 이런 부분에서 지방도시의 재정지출 비효율성이 대도시보다 심각하다는 점을 지적하고 있다.

지방도시에서 이렇게 비효율적인 일들이 생겨나면서도, 한편으로 같은 도시 내에서 현상의 핵심 원인이 엄연히 존재하고 있다. 바로 외곽의 신도심 개발, 대형마트이다. 요즘은 지방의 중소도시에도 다 외곽에 대형 아파트단지와 깔끔한 신시가지가 개발되고 있는 모습을 볼 수 있다. 이러한 모습을 보면서 사람들은 "이 도시 의외로 살만하네?"라고 얘기하기도 한다. 하지만 이러한 신도심 개발은 저성장 시대에는 결국 구도심의 쇠퇴의 직접적 원인이 된다. 제로-섬 게임인 것이다. 또 구도심의 상가와 재래시장 쇠퇴에 대해 안타까워 하면서 상권 활성화를 위해 노력하고 예산을 투입하지만, 같은 도시에서 대형마트는 장사가 잘 되면서 그 이윤이 서울 본사로 빠져나가는 모습도 보인다. 재래시장 활성화를 위해 파사드를 설치하고 환경을 정비해도, 대형마트가 있는 한 소용없다는 것이다. 경북 문경시에서는 구도심 재활성화가 성공적으로 이루어지다가도 신도심 사람들과 상권이 이를 반대했다는 사례(p.169)는 놀라웠다. 당연히 한 도시 안에서 함께 지역발전을 추구할 것이고 그것이 바로 구도심 재활성화 사업이라 생각했는데... 누구를 위해 어디에 예산을 써야 하는지에 대해 근본적 의문을 가져야 할 시점이라는 생각이 들었다.

지방도시 문경의 안타까운 제로-섬 게임 사례

이러한 문제 해결을 위해 저자는 일반적인 주장에 비해서는 꽤 파격적이고 냉정한 대안을 제시한다. 먼저 지방도시의 인구성장이라는 환상을 과감히 버리고, 새로운 외곽 도시개발을 하지 말고 도심으로 주거, 상업 기능 등을 모두 밀집시키는 '압축도시(compact city)'를 하자는 것이다. 모든 도시가 인구성장을 바라보면서 새로운 산업단지, 주택단지를 개발하려고 재정을 들이붓고 있는데, 그러지 말고 중소도시를 유지하면서 그 도시가 적은 예산으로도 최대한 효율적으로 돌아갈 수 있도록 하자는 주장이다. 구체적으로 도시의 밀도를 높이고 도심의 빈 집에 사람들이 살수 있는 제도를 마련하는 동시에, 도시 외곽에 새로운 주택을 짓지 말도록 하는 것이다. 새로운 주택을 지으면 또 그쪽으로 사람들이 나가서 구도심 쇠퇴가 발생하니 말이다. 그리고 토지 이용을 복합적으로 하여 출퇴근 거리를 줄이고, 대중교통을 활성화하여 도시구조의 비효율성을 극복하는 방향으로 나아가자는 제안이다. 또한 각 도시에 알맞는 일자리를 특화하여 육성해야 도시가 살아남을 수 있다고 보았다. 압축도시는 지리학, 도시계획학 분야에서는 일찍이 등장한 개념 중 하나인데, 우리나라 지방도시에 이런 정책이 필요하다고 생각해 본 적이 없어서 신선했다. 내가 살고있는 도시 세종시도 현재 인구 30만 정도인데, 향후 50만~80만까지 도시인구가 성장할 것을 예상하고 엄청 넓게 도시를 지어놓았다. 그래서 도시 내 교통이 비효율적이고 공간이 낭비가 심하다는 생각을 많이 했다. 인구도 현재까지는 유입되고 있긴 하지만, 충청도 다른 지역에서 인구가 온 것이기에 제로-섬 게임이고, 이로 인해 청주, 대전에서는 세종을 별로 안좋아하기도... 아무튼 인구성장을 전제로 한 정책이 아니라, 현재 상황을 유지하면서 시가지를 압축하여 효율성을 높이자는 제안이 설득력있다고 느껴졌다.

그럼 어느 정도 규모의 도시를 살려서 압축도시로 발전시키고 어느 소도시나 작은 마을은 과감히 포기하고 인근 도시로 합쳐야 할까? 저자도 그런 부분에서 책에서 직접적으로 언급하지는 않았다. 아무래도 어디를 살리고 어디는 없애자는 위험한(?) 언급을 대중적 단행본에서 하기에는 저자도 힘들었을 것이다. 그리고 이 부분은 지방자치제도, 행정구역 개편, 국회의원 의석 등과도 얽혀 있으니... 압축도시 선정 및 방향에 대해서는 지방도시 각각이 해야 할 것이 아니라 국가 단위에서의 노력이 필요할 것 같다는 생각이 들었다. 각 지역의 이해관계가 충돌하고 조정하는 과정에서 결국 'lose-lose game'이 될것 같기 때문이다.

그럼에도 지방도시 쇠퇴에 대해 지나치게 시혜적으로 접근하거나, 도시정책이 시대에 맞지 않게 여전히 성장 지향적인 부분에 대해 비판적으로 접근하고 대안을 제시하는 모습에서 이 책은 시사하는 바가 컸다. 풍부한 사례와 통계자료 등을 통해 설명하여 이해하기 좋았다. 지방도시의 정책을 수립하고 시행하는 이들, 지역의 현재와 미래 모습에 대해 관심이 많은 이들이 읽었으면 좋겠다. 지리학, 경제학, 사회학, 도시공학 등 여러 분야에서 전공 관련 교양서로 읽으면 좋을 책이었다.

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