전북 정읍에서 태어났다. 중학교 졸업 6개월 후 대학입학검정고시에 합격하고 곧 금산사에 들어가 2년간 500여 권의 책을 읽었다. 전북대를 졸업하고 서울대 대학원에서 법학박사 학위를 받았다. 행정고시(제23회)와 사법시험(제27회)에 합격하였으며 법제처와 헌법재판소에서 20여 년간 공직에 몸담았다. 육군 정훈장교로 3년간 전후방에서 군 복무를 마쳤다.

감사원 부정방지대책위원장을 지냈으며, 이명박 정부 때 2년 6개월간 법제처장(제28대)을 역임했다. 2025년 9월부터 대통령직속 국민통합위원회 위원장(부총리급)을 맡고 있다.
제1호 헌법연구관을 지냈으며 변호사로서 공익소송의 활성화에 힘써 이른바 수도이전법 등 30여 건의 위헌결정을 받아냈다. 대표적 1세대 시민운동가로서 경실련 사무총장 시절 한국시민운동을 주도하였다. 일본 게이오대 법학부 Visiting scholar(1년 7개월)로 있었고, 최근 이재명 대통령 독일특사 단장을 지냈으며 경기대 석좌교수를 겸하고 있다.

자타가 인정하는 독서광(chain-reader)으로 광범위한 지식을 배경으로 다양한 분야의 책을 썼다. 저서로는 ≪책이라는 밥≫, ≪사마천 사기 산책≫, ≪페어플레이는 아직, 늦지 않았다≫, ≪판단력 수업≫, ≪새로 쓰는 광개토왕과 장수왕≫(공저), ≪역사는 앞으로만 나아가지 않는다≫, ≪헌법은 상식이다≫, ≪헌법소송의 이론과 실제≫ 등 20여 권이 있다.