1953년 경남 고성에서 태어나 고려대학교 법학과 4학년 재학 중이던 1975년 5월 제17회 행정고등고시에 합격했다. 항만청 창설 멤버로 참여한 이후 28년간 직업공무원으로 바다 행정을 담당해 왔다. 세계의 해양중심 도시 런던에서 6년 동안 해양법을 공부하고 외교관으로 국제해양 업무를 담당하였으며 한국해양대학교에서 해사법 법학박사를 취득했다. 참여정부의 최연소 해양수산부 차관과 장관을 역임한 후 해양문화재단 이사장을 거쳐 현재 사단법인 부산밥퍼나눔운동본부 이사장, 고려대학교 정책대학원 초빙교수로 활동 중이다. 독도를 대학생들과 20여 차례 방문하는 등 독도사랑도 남다르다.

저서로는 『한·일 어업협정은 파기되어야 하나』 『독도 가는 길』과 더불어 공무원 개혁지침서로 널리 알려진 『공무원이 설쳐야 나라가 산다』 『공무원은 좀 튀면 안 되나요』 『단디하겠습니더』가 있다.