충북 충주 생이다. 건국대학교 행정학과 졸업, 행정학 박사다. 상지대학교 행정학과 교수를 역임했다. 주요 저서로 '관료제도론', '비판행정학', '지배의 언어를 넘어서', '한국의 행정사'(공저), 산문집 '벌거벗은 사회', 번역서 '행정철학' 등이 있다.