농촌지역에서 실시되었던 면제나 구장제와 유사하면서도 차이가 있는 도시의 주민 지배정책으로서 총대제도와 동회제도의 실체를 밝힌다. 자치적 생활공간이었던 동과 그 단위의 주민들의 모임이었던 동회가 식민지, 전시체제기, 해방공간, 그리고 한국전쟁을 경과하면서 국가의 주민지배를 위한 동원조직으로서 활용되다가 급기야 1955년 동사무소라는 완전한 시청의 하부 행정조직으로 변화되는 과정을 추적하는 방식을 취하고 있다.

저자는 크게 두 가지 문제에 다가가려고 했는데, 첫째는 도시 주민사회의 발견이다. 도시 주민들의 생활공간에서 국가의 지배와 엘리트들의 정치운동이 어떻게 상호작용하고 있는지 살펴보려는 것이 첫 번째 목적이다. 둘째는 식민지 지배체제의 단절과 연속성 문제이다. 구체적으로 식민지시기 형성된 동회제도가 해방이라는 혁명적인 상황과 대한민국의 정부 수립과정에서 어떻게 변화되고 있는지 추적하여 식민지 사회와 해방이후 사회의 연속성 문제를 해명하려 했다.