목민서는 목민심서가 그렇듯이 '지방관을 위한 지방통치 지침서'이다. 수령을 행위 주체로 설정하여 지방사회라는 정치 공간에서 어떻게 하여야 나라가 부여한 임무를 제대로 수행하고 민을 보살피는 통치를 할 수 있을지 구체적인 방법을 제시한 책이다.